全民公投、选举政治与脱欧僵局

来源： 《红旗文稿》2019年第5期   作者：王展鹏

被称为“英国战后政治史上最重大事件”的英国脱欧进程已经历近3年时间， 2019年3月29日的最后脱欧时限日益临近，但仍深陷僵局，其影响远远超出英国与欧盟关系本身，日渐演化成一场国家政治危机。2019年初《经济学人》杂志载文称：脱欧乃英国混乱之母。脱欧僵局引发了人们对英国民主模式的深层次思考，也为经济全球化背景下，民族国家在坚持自身政治文化传统的同时，如何有效应对内外部变革压力的命题提供了诸多启示。

　　一、全民公投是导致脱欧僵局的关键制度因素

　　2016年，出于选举利益等机会主义考虑，卡梅伦政府做出举行脱欧公投的决定。由于对全民公投后续进程失控的风险估计不足，这不仅导致了脱欧的意外后果，更引发了英国民主治理的许多深层次问题和矛盾。

　　1.全民公投制度设计上的局限及其与英国政治传统特殊性之间的潜在冲突，是脱欧僵局形成的重要原因。在历史上，英国代议制民主模式长期将全民公投视为异端。1975年工党政府因在欧洲问题上的党内分裂，举行了英国历史上第一次全国性全民公投。此后，英国在使用全民公投上仍十分谨慎，除在苏格兰、北爱尔兰等地权力下放问题上较多使用地区性公投外，仅在2011年举行过一次关于选举制度改革的全国性公投。

　　2016年脱欧公投的发生，与近年来英国社会分裂加剧紧密相关。诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨在分析英国脱欧公投结果的原因时指出，西方国家过去30年中推行的新自由主义政策只使1%的人从中获益，并未惠及大多数人口。2008年国际金融危机爆发，对英美资本主义的打击首当其冲，欧债危机进一步加剧了欧盟和英国经济的困境，英国政府采取紧缩政策的简单化药方，社会各阶层中赢家和输者间的分化加剧，给民族主义、民粹主义复活提供了条件。

　　有研究表明，20世纪70年代以来，特别是21世纪初以来，西方国家使用全民公投的频率明显加快。1973年至2016年期间共举行了332次公投，频度从20世纪70年代年均2次增加到21世纪前10年年均12.6次。在数量增加的背后，全民公投成为各国政府应对社会分裂、避免支持者流失、逃避争议性决策责任的手段。在对欧政策、气候环境、同性婚姻等支持者呈现跨党派分布的议题上表现更为显著。

　　面对欧洲问题上存在的巨大国内分歧，英国政治精英特别是执政的保守党中不少人希望利用全民公投这一工具，寻求简单化的解决方案。然而在英国，全民公投使用的时间不长、次数有限，民众对脱欧这样的复杂问题了解不够充分，很难全面权衡利弊，往往受自身经济状况和对政府政策的好恶左右，从个人局部利益的考虑出发，或者受一些夸大其词的宣传的误导，不一定能理智、独立地思考，做出判断。

　　2.议会主权与全民公投何者优先的宪法难题，使亲欧派与疑欧派各取所需，利用宪法原则的模糊性坚持自身的不妥协立场。议会主权原则肇始于17世纪英国资产阶级革命，在资产阶级与王权的斗争中，确立了民选议会在整个国家政治体系中至高无上的地位，经过约翰·洛克、斯图加特·密尔、戴雪等哲学家、公法学者的不断话语建构，形成了“议会不受任何限制的绝对立法权”的宪法原则。根据2009年英国上院宪法委员会的解释，由于议会主权宪法原则的存在，全民公投的结果不具备法律约束力，因而是咨询性的。然而，该委员会也承认，议会在实践中很难忽视全民公投这一公众意见的决定性表达。

　　脱欧公投后，留欧派通过大规模请愿、组织“人民投票”等民间运动，呼吁议会推翻全民公投的结果，或者由议会批准二次公投，逆转脱欧结果。而保守党政府和强硬脱欧派则将执行公投结果与维护民主制度等同起来。卡梅伦在辞去首相职位后曾自我辩护说：“全民公投的长期缺失毒化了英国政治，我在任时改变了这一状况。”但从当前的脱欧僵局看，全民公投能否成为议会“第三院”发挥制衡作用，并最终获得国家重大决策仲裁者的宪法地位，还取决于其能否在更加审慎的制度设计下与英国政治传统有机地结合起来。

　　3.立法权与行政权对脱欧主导权的争夺，使脱欧僵局面临更加复杂的局面。尽管议会主权的宪法原则确立了立法机构的最高权力，但在英国政治实践中却更多表现为行政权的主导地位。早在19世纪中叶，白哲特就在《英国宪制》一书中提出，英国议会的最重要功能仅仅是选举领导者而已，一旦完成其选举使命，国家真正的统治者则是首相和内阁。由于英国政府来自议会多数党，且简单多数的选举制度一般能保证大党赢得议会多数单独执政；执政党会以党的团结为由，运用党纪约束本党议员的投票行为，使行政权与立法权形成事实上的融合，被称为“选举的专政”。

　　在2017年提前举行的大选中，英国首相特雷莎·梅未能实现扩大保守党议会多数的目标，保守党政府失去了对议会的绝对控制。英国政府与相对亲欧的议会之间在脱欧问题上进行了几轮较量，跌宕起伏，充满戏剧性。脱欧进程启动之初，英国政府试图将脱欧界定为外交与国际条约存续范畴的问题，利用宪法惯例中政府在这些领域享有的专属权限，规避议会在脱欧重大事项上的最终决定权。议员受尊重公投结果政治正确的束缚，对保守党政府的强硬态度不断妥协。随着脱欧进程久拖不决，英国民意对脱欧导致的经济影响的担忧加剧，避免硬脱欧和无协议脱欧成为大多数议员的底线。在2019年1月15日的英国议会表决中，下院议员以432票对202票否决了政府提出的脱欧协议，使保守党政府遭受了英国现代政治史上执政党在议会表决中最惨重的失败。此后，双方在脱欧协议修正案问题上的博弈仍在继续。

　　4.脱欧公投导致英国中央与地方关系中的一些固有矛盾呈现激化态势，脱欧僵局也给英国的国家统一带来压力。脱欧公投中，苏格兰和北爱尔兰多数选民支持英国留在欧盟，与英国整体支持脱欧的公投结果产生冲突。民族主义派别特别是苏格兰民族党，要求英国政府在脱欧问题上给予各地区否决权，或者与英格兰区别对待的权利，引发了一系列宪法问题。

　　首先，一些英国政治精英长期以来热衷于宣扬英国的国家合法性并非来源于英国议会的主权地位，而是各地区人民的同意，宣称1707年和1800年苏格兰、威尔士、爱尔兰并入英国是人民自愿的选择，《联合法案》是具有国际条约性质的立法。在脱欧辩论中，苏格兰、北爱尔兰的民族主义者试图利用该话语，进一步消解英国统一的多民族国家的历史叙事。

　　其次，英国政府拒绝承认苏格兰等地区政府在脱欧协议上拥有否决权的要求，加剧了英国中央集权的政体与近年来实施的权力下放政策间的冲突。苏格兰、威尔士、北爱尔兰等地区政府在经济社会政策领域已独享立法权，以脱欧将产生的广泛经济社会影响为由，要求获得更大的自治权力。

　　再次，脱欧对全民公投在英国更加频繁地使用产生了示范效应。19世纪末主张议会主权的公法学家戴雪，因不满英国政府在爱尔兰独立问题上的软弱，提出有限度地引入公投机制制约政府权力。然而，恰恰是在存有争议的英国民族治理问题上，近年来大量使用地区性公投作为进一步下放权力的决策工具已成为常态。苏格兰地方政府明确提出，其有关脱欧的诉求如得不到满足，将举行二次独立公投；北爱尔兰新芬党也威胁，如脱欧导致北爱尔兰与爱尔兰共和国间出现硬边界，将考虑推动爱尔兰统一公投。

　　最后，北爱尔兰边界问题也逐渐成为英国脱欧僵局的关键节点之一。由于北爱尔兰民主统一党等亲英派支持脱欧，而新芬党等民族主义者主张留欧，给北爱尔兰的和平、和解进程带来了压力。英国政府退出欧盟关税同盟的脱欧方案，使爱尔兰和北爱尔兰之间很难避免建立货物通关检查机制、爱尔兰政府坚持的不出现硬边界的目标难以实现。为此，欧盟提出了在找到该问题解决办法前北爱尔兰留在欧盟关税区的保障机制。英国政府在脱欧协议中就这一问题做出妥协，承诺边界问题如无法解决，英国将留在欧盟关税同盟内，这成为保守党内硬脱欧派和北爱尔兰民主统一党反对脱欧协议的主要原因。目前，英国政府仍希望与欧盟就这一问题重新谈判，作为挽救脱欧协议的主要手段。

二、选举政治仍是理解脱欧僵局成因及其走向的重要线索

　　纵观英国脱欧进程的发展，传统政党政治特别是选举政治，仍是理解英国脱欧僵局的重要线索。有学者指出，英国政界越来越将赢得选举这一特殊利益的考虑放在最优先地位，而将其他的东西放到次要的位置上，如何获取选票越来越成为政府的中心任务，也成为其执政原则。在脱欧进程走向僵局的各个阶段，都可以看到选举政治的影响。

　　1.英国政府做出脱欧公投的决定及其后续政策选择，在很大程度上是出于选举利益的考虑。卡梅伦以及保守党领导层在欧洲问题上属于温和、务实的疑欧派，主张英国留在改革后的欧盟内部。但联合政府执政之初英国经济衰退加剧，独立党强势崛起与保守党争夺右翼选民，保守党内在欧洲问题上严重分裂，民调中大幅落后于工党，卡梅伦于2013年1月放弃长期秉持的拒绝脱欧公投的立场，承诺如果赢得下次大选将举行公投。2015年5月大选中，保守党出人意料地获得单独执政的机会，被迫履行承诺。在脱欧这一重大问题上，保守党希望将富有争议的脱欧问题交由选民做出决定，避免保守党分裂，拉住疑欧派选民。

　　在启动《里斯本条约》第50条及脱欧谈判前期英国政府推行硬脱欧政策的情况下，议会议员受到政治正确和选举利益的双重束缚，担心挑战全民公投结果会失去选民支持，对保守党政府的硬脱欧政策不断退让、妥协。2017年大选后，工党开始谨慎地提出软脱欧主张，但得到保守党亲欧派议员的支持有限，未能对英国政府的政策形成有效制约。从2016年脱欧公投中议员的投票行为看，高达75%的议员支持留欧，其中保守党支持留欧的议员也近60%，软脱欧路径更易于在议会形成共识。英国政府最终提出的脱欧协议在议会陷入僵局，一个根本性问题在于，议员在脱欧问题上做出判断时，除欧洲问题本身外，同时受到政党政治、选举政治的影响，面临艰难的平衡取舍。在支持软脱欧或不脱欧议员占多数的议会下院中，50-80名保守党强硬疑欧派仅占议员总数的10%上下，但他们的不妥协立场，在很大程度上左右着英国政府的脱欧政策选择。从脱欧谈判之初，特雷莎·梅选择与大多数议员意愿相左的硬脱欧路线，背后的一个关键逻辑就是，如果失去硬脱欧派议员的支持，保守党少数派政府难以为继，甚至会出现少数议员另立新党、保守党因分裂而长期失去执政地位的局面。

　　与此同时，英国政府不得不考虑多数议员的意愿，最终谈判达成的脱欧协议坚持了形式上退出欧盟关税同盟、部分退出统一大市场的脱欧底线，同时对英欧关系未来的具体安排采取模糊处理，为未来有限度地实行软脱欧政策留出了空间。但这一意在左右逢源的妥协方案，既遭到反对党的抵制，保守党硬脱欧派、北爱尔兰民主统一党也因边界保障机制可能导致英国无限期留在欧盟关税同盟，而拒绝支持该协议。

　　2.最大的反对党工党在脱欧问题上瞻前顾后、自相矛盾的政策也与选举政治密切相关。工党领导人科尔宾很长一段时间拒绝明确支持二次公投选项，除坚持尊重公投结果的考虑外，也有同时争取亲欧和疑欧派选民的动机。工党议员支持留欧或软脱欧的比例达90%左右，但在近两次大选中，其基层支持者中疑欧派也占相当比例，在英格兰中部和北部一些关键选区左右着选举的结果。工党拒绝支持保守党政府为软脱欧留有一定空间的脱欧协议，背后也包含了不愿看到保守党在脱欧问题上顺利过关的利益驱动，并一直将重新大选、上台执政作为优先考虑的选择。

　　在对保守党政府提起的不信任案未获通过后，科尔宾于2019年2月提出了包括与欧盟建立永久性关税同盟、深度参与欧洲单一市场、保护工人权利等五项要求的软脱欧方案。工党领导层清楚，这一方案理论上虽能为议会多数议员所接受，但保守党政府仍受制于党内强硬派，无法接受这一主张。尽管如此，科尔宾的妥协建议也遭到工党内部亲欧派的批评，认为该方案是给保守党陷入僵局的脱欧计划提供了解套机会。最终保守党政府以留在关税同盟无法确保英国获得独立的贸易政策权这一最大的脱欧红利等理由拒绝该建议。此后，面对党内分裂的压力，工党领导层被迫表态将支持二次公投，但同时仍表示这一选项要与重新大选通盘考虑。

　　3.在欧盟拒绝修改脱欧协议中边界保障机制的情况下，保守党政府利用执政地位的优势积极游说各党派。这些做法包括：保守党领导层向本党硬脱欧派议员施压，甚至暗示如支持政府政策个人未来发展将从中获益；针对来自选民疑欧情绪强烈选区的工党议员和北爱尔兰地区议员，则承诺通过政府财政资金支持当地民生项目。此外，英国政府表态，将参照欧盟法规，动态调整英国工人权利保护机制和环境立法。保守党政府希望这些做法促使部分议员改变立场，以期在最后时刻赢得多数支持。

　　在近3年的脱欧进程中，保守党议员尽管在对欧洲一体化的态度上严重分裂，但除2019年1月否决脱欧协议的投票出现大规模倒戈外，在维护该党执政地位问题上，总体上仍较为团结一致，否决了反对党提出的政府不信任案和多项限制政府脱欧主导权的立法动议。一些亲欧派内阁大臣多次表示，将不惜辞职反对保守党政府可能导致无协议脱欧的极限施压政策，但迄今无法跨出这一步。他们对媒体承认，自己面临的是“政党和国家之间”的艰难选择。保守党政府希望继续与欧盟谈判，修改边界保障机制条款。如不成功，争取欧盟在脱欧政治声明上做出措辞上的让步，将表决拖延至截止期限前的最后时刻，制造不支持协议可能导致脱欧逆转或者导致无协议脱欧结局的双重恐惧。但这一计划遭到议会的抵制，很可能出现推迟脱欧期限的局面，围绕现有脱欧协议、软脱欧、二次公投、无协议脱欧的博弈仍将继续。但这同时也意味着保守党硬脱欧派为避免脱欧逆转最终支持政府协议的可能性上升，协议获得通过的几率加大。

　　事实上，自2017年下半年以来，YouGov等民调结果表明，英国二次公投支持者比例已超过反对者，未来如出现二次公投，投票结果将向留欧方向倾斜，至少支持留欧和软脱欧的选民数量已占明显多数。在国内外政治经济形势和英国民意发生诸多变化的情况下，“改变公投结果即是背叛民主”的僵硬政治正确逻辑已很难令人信服。脱欧僵局从一个侧面反映了，全民公投在很多情况下不过是政治精英策略性地实现自身目的、特别是选举政治利益的工具，而非真正的人民主权的守护者。

　　4.脱欧僵局在一定意义上是政党利益驱动的选举政治僵局。在走向脱欧僵局的种种戏剧性、偶然性背后，反映了英国主要政党的选举政治逻辑，他们利用新规则和旧制度对接上的漏洞和缺陷，以实现选举政治利益最大化为目的。在反对无协议脱欧议员和支持软脱欧及不脱欧议员在议会具有双重多数的情况下，议会只能被动地否决政府的折衷议案、举行二次公投等修正案，却无法主动地推出建设性的议案。保守党议员虽然在脱欧方案上无法达成共识，但为避免保守党分裂失去执政地位，却在多次表决中支持保守党政府将边缘政策、极限施压演绎到极致，希冀反对派为避免无协议脱欧做出让步，也为自己出于党派利益放弃政治原则和理性判断留出可以开脱的借口。2019年2月12日，工党领导人科尔宾在保守党政府第三次推迟协议表决后表示：“首相似乎只有一个策略就是拖延时间，希望迫使议员们支持一份存有严重缺陷的脱欧协议，这是不负责任的。”这无疑加剧了脱欧的长期不确定性乃至意外无协议脱欧可能带来的经济危机、社会动荡、国家分裂和国际地位下降的风险。

　　（作者：北京外国语大学英语学院英国研究中心主任、教授）